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          卓遠解讀|PPP項目規范發展、陽光運行之履約實務問題淺析
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          作者:南京卓遠西北公司 陳培培

           

           

          11月18日下午,財政部官網發布《關于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規范發展、陽光運行的通知》財金〔2022〕119號文,《通知》要求,從以下四方面做好PPP項目規范運行相關工作。一是做好項目前期論證,充分做好項目前期工作,規范開展財政承受能力論證,壓實項目庫管理責任,健全項目入庫聯評聯審機制。二是推動項目規范運作,保障社會資本充分競爭,規范存量資產轉讓項目運作,完善項目績效管理,強化項目履約管理。三是嚴防隱性債務風險,加強項目合同審核和項目執行信息復核,規范項目預算管理。四是保障項目陽光運行,推動項目信息公開,強化財政承受能力動態監測,強化信息公開監督管理。

           

          為了更多的PPP項目規范發展、陽光運行,本文從PPP項目履約管理實務角度遇到的一些問題進行分析梳理。PPP項目履約管理中的各類問題本身是相互聯系、互為影響的,不同問題的產生與發展都有著錯綜復雜的關聯,為便于梳理,本文從主體合作、項目運作、外部影響三個方面為展開視角,選取各方面中的主要問題進行分析,以期以點窺面,對履約實務問題的發現與解決提供思路與方向。

           

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          一、主體合作方面主要問題梳理

           

          (一)股權變更問題

           

          在項目實際執行中,項目合作方之間股權進行變更,主要有原社會資本方股權轉移給新社會資本或者項目合作方內部股權的變更問題兩種情形。

           

          原因分析及處理建議:造成上述問題的主要原因有項目融資需要,原社會資本由于自身原因不能繼續完成項目等原因。

           

          對于此類問題的處理主要有以下兩種處理情況,(一)對于股權變更時點已經滿足原PPP合同關于股權鎖定期的約定的情形,由項目相關方按照PPP合同約定進行股權變更即可。(二)對于股權變更時點不能滿足原PPP項目合同關于“股權鎖定期”的約定,出于對項目能夠順利實施,保證項目最終成功落地等方面的考慮,項目公司在征得當地政府的同意下,完善股權變更相關工作流程,落實股權變更工作。

           

          (二)項目績效管理問題

           

          PPP項目履約過程中,由于政策變更等各方面的原因,導致項目績效管理工作也表現出來各種各樣的問題,具體可以分為以下三大類問題:

           

          (1)績效指標體系不具備可操作性

           

          從PPP模式興起之初,績效考核指標體系就是一直強調的重點內容,尤其是對于項目運營的評價。在財政部《財金[2020]13號》文件出臺之前,績效指標體系沒有參考標準,各地方政府對指標的理解程度不一,制定的指標的側重點各不相同。早期入庫項目的指標設計更偏向于項目運營的具體工作過程,背離了PPP模式的初衷,結果導致績效指標體系在履約階段不具備可操作性。



          (2)績效考核過程不嚴謹易誘發新問題

           

          績效考核過程是對績效指標的應用,績效考核的結果是作為政府運營補貼的計算依據,是績效考核工作的重點。在項目履約階段,地方政府對待績效考核過程持有不同態度,大致可以分為以下兩類:

           

          一是認為績效考核就是一種形式。整個思維還是停留在“BT”模式的思維,項目建成且完成竣工驗收就可以分期付款了。二是把績效考核當作“減少財政支出的手段”,一定要在績效考核過程中扣分,減少項目運營補貼。

           

          上述兩種態度都足以說明,政府與社會資本方僅僅將績效考核過程當成實現各自“目的”的工具,這也引發PPP項目在履約階段的新問題,如考核過松難以實現對社會資本方建設和運營質量的約束,考核過嚴容易導致社會資本方合理利益受損進而或降低服務質量,或退出合作。

           

          (3)缺少對項目實施機構的評價

           

          伴隨著時間的推移,在全面預算績效管理大的背景下,《關于印發政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》(財金〔2020〕13號)(以下簡稱“《指引》或財金〔2020〕13號文”)的出臺,進一步明確了預算績效管理體系正式延伸至PPP項目領域的要求,也為PPP項目如何開展績效管理指明了方向?!吨敢凡粌H僅要求對項目公司開展評價,也必須要對項目實施機構開展相關評價,目前PPP履約實務過程中缺少對項目實施機構的評價。

           

          造成以上問題的主要原因,一方面是國家政策變更,另一方面是缺少面對考核事宜的嚴肅性。

           

          處理建議:關于績效指標體系不具備可操作性、績效考核過程不嚴謹易誘發新問題建議從以下三方面進行完善:(一)引入專業的第三方機構。2021年4月出臺《財監[2021]4號》文件,目的在于鼓勵和規范專業第三方機構參與財政部門的預算績效評價。項目的建設和運營過程涉及工程行業、財務分析、法律法規等多項專業,同時遵循“專業的人做專業的事”的原則,PPP項目績效考核更需要熟悉工程、財務、法律等行業的復合型專業機構。(二)重新制定績效考核指標體系。重新制定績效考核指標體系是規范績效考核工作的基礎。雖然《財金[2020]13號》文件,明確發文日期之前已中標的項目可以沿用采購文件績效考核指標體系,按照文件要求開展績效評價和績效監控工作,然而,在實際績效考核工作中,沿用原指標體系可能無法準確衡量項目的建設和運營情況,無法實現績效考核的目的,仍需要重新為項目量體裁衣,制定出符合項目自身特性的績效考核體系。(三)動態調整績效考核體系。雖然建立了績效考核體系, 但考慮到項目實際推進情況、產出標準調整或者其他客觀條件的變化, 原績效考核體系不能完全適用, 就需要通過履約管理對績效體系進行適當糾偏, 建立合理的調整機制, 既能平衡合作雙方的動態的利益訴求, 又能確保項目能夠順利推進。

           

          關于缺少對項目實施機構的評價,南京卓遠認為處理此項問題需把握兩個原則:(一)按照政策要求,開展對項目實施機構的評價工作;(二)鑒于對項目公司的考核一般是由實施機構或實施機構委托的第三方咨詢開展,如若還是由項目實施機構對自己開展評價或者由項目實施機構委托的第三方機構開展對象項目實施機構的評價,鑒于委托關系的評價,評價結果失去了其公允性。建議對項目公司的評價和實施機構的評價分開實施,或者由當地財政部門牽頭開展對項目實施機構的評價工作。

           

          (三)提前終止問題

           

          雖然不希望提前終止行為發生,但事實上由于各方面原因,如社會資本方融資不到位,沒辦法及時開展項目建設工作,或者項目建設完成,項目運營質量不達標等各種原因,不得不得面臨項目或者合作的提前終止。

           

          關于該項問題具體處理建議如下:理性面對PPP項目的提前終止,合作提前終止環節是雙方最容易扯皮和爭執的環節,項目相關方應嚴格按照當地政府關于終止的相關流程及PPP合同關于終止補償金額計算方式方法開展具體終止工作。具體工作主要包含終止流程的開展、補償金的測算與支付以及終止協議的簽署等。鑒于該項工作的復雜性及專業性,也可根據項目復雜程度實時引入專業第三方機構協助項目雙方開展此項工作。

           

           

           

          二、項目運作方面主要問題梳理

           

          (一)PPP項目實施內容調整問題

           

          理想狀態下,PPP項目的實施范圍是以審批通過的可行性研究報告的約定作為標準,項目按照合同的約定便能順利推進。但是,在項目實際的履約過程中,由于項目前期策劃工作準備不充分,政府領導換屆、規劃調整、土地指標不足等原因,致使實施方需要調整PPP項目實施范圍。尤其是投資金額較大且具有多個子項目的綜合性項目,實施范圍可能與采購文件發生巨大的變化。具體來講,主要有兩種情況,一是政府方基于進一步完善項目功能考慮或由于政策變更需要等原因提出在原PPP項目范圍之外增加增補項目;二是,項目較大有多個子項目的綜合性項目,存在甩項問題。

           

          造成以上問題的主要原因:前期策劃準備工作不充分。

           

          處理建議:從嚴實施項目可行性論證。在立項階段,政府主管部門應當嚴格審查項目的可行性研究報告及其附件,包括但不限于選址意見書、土地預審意見等,論證項目的實施內容與范圍、建設內容和規模,選址以及項目投資估算的科學性和合理性,確保項目履約時項目實施范圍不因前期工作不到位、不符合規劃、不滿足指標等問題發生重大變化。對于因政府領導換屆、規劃調整等問題引起的實施內容調整,由政府方承擔相應風險。

           

          同時對于“增項”問題,因嚴格審核增加內容是否和原項目相關,是否在原項目邊界內進行的增項,按照工程變更流程完善相應手續。對于“甩項”問題,也要根據工程管理規范完善相關流程手續。同時不管是增項還是甩項問題,對于項目總投資超估算10%及以上,調整可研重新報送發改委審批,并根據重新審批過的可研調整兩評一案并同步財政部信息平臺庫。

           

          (二)PPP項目超概問題

           

          PPP項目超概算的現象在我國的PPP項目建設中是普遍存在的。只有少數的項目在結算的時候,實際造價低于或基本持平項目概算,而大多數工程都會不同程度地出現超概算現象。PPP項目的項目周期長,所需資金量大,且政府投資項目中大多為城市基礎設施項目,如道路、橋梁、港口、機場、地鐵等。項目規模很大,投入的資金量少則數千萬,多則上百億,一般需要一年或幾年的時間才能建成。

           

          造成以上問題的主要原因,一是前期工作準備不夠充分;二是施工過程中各單位未盡責;三是由于PPP特殊性,在原有項目基礎上增加項目建設內容。

           

          處理建議:從嚴審核項目前期準備階段資料,并加強項目過程中設計單位、監理單位、建設單位等相關單位過程控制。同時針對PPP項目特殊性,在項目實施過程中在項目邊界內增加項目建設內容導致項目超概問題,按照正常工程變更流程完善手續的同時也根據PPP相關政策完善項目流程,具體如下:在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下,建議項目公司根據地方政府規定的概算調整辦理程序執行,同時就PPP項目操作流程而言,假設原招標采購依然合規有效,則需要根據調整后的建設項目總投資,對原《實施方案》進行調整并重新編制《財政承受能力論證報告》,重新確定政府方支出責任,在財承論證重新批復后,合同雙方簽訂PPP項目補充協議。

           

          (三)項目運營問題

           

          (1)履約執行不嚴謹問題

           

          為加強PPP項目過程管理,確保PPP項目順利推進,在國家政策規則的基礎上,相關方商定了項目的管理制度和審批程序,包括按時、定期進行資料的遞交、手續的辦理、項目的評估等多方面內容,然而在實際實施過程中,由于各方對管理的細節工作不夠重視、缺乏執行自覺性、政府或實施機構或相關負責人監管不嚴等原因,仍然存在相關方未及時執行制度的問題。

           

          如項目公司在運營期社會資本方股東股權轉讓程序不完善,不及時履行政府審批手續;項目公司不及時提交運營期履約保函或提交保函不規范;對項目應開展的中期評估不及時、不規范,或開展了也是“走過場”;項目公司未履行向行業主管部門和財政部門報送經第三方審計的上一年度財務報告及項目運營成本說明資料的義務;項目運營情況發生較大變化時,不及時在財政部綜合信息管理平臺上更新或變更相關信息等。

           

          造成以上問題的主要原因,項目各方對管理的細節工作不夠重視、缺乏執行自覺性、政府或實施機構或相關負責人監管不嚴等。

           

          處理建議:項目相關方應重視契約精神、嚴格按照簽署合同履約。PPP項目實施過程嚴格規范管理是保證項目順利推進的重要基礎,重視管理細節是規范管理的應有之義。資料報送、手續審批、項目評估、信息更新等細節工作雖不能對項目主體運行產生即時的影響,但大量的細節問題終會成為項目順利實施的隱患,降低項目實施的質量,或將引起糾紛。針對這些細節問題,可通過加強實施機構的監督管理、加強項目公司自身監管、加強政府部門的監督等途徑督促相關方及時做好項目細節工作,嚴謹履約。

           

          (2)部分項目公司不實際運營

           

          部分社會資本方在項目建設期結束進入運營期后不自己運營,而是與政府方或政府的國有公司簽訂委托運營協議,不承擔或不實際承擔項目運營責任。這顯然屬于將運營責任返包給政府方出資代表或指定第三方承擔的行為,該種行為有違前期方案及合同設計的初衷和項目前期設想存在較大出入。

           

          處理建議:項目公司在征得實施機構的同意下,可以對于自己不擅長或者委托運營更節約運營成本的模塊外包給專業的運維單位。但是,具體運營責任還是由項目公司承擔,項目公司關于運營服務質量向實施機構承擔直接責任。項目公司通過合格的運營產出借此獲得項目可用性服務費及運維績效服務費,同時項目監督部門應做好日常監督管理工作。

           

          (3)部分項目運營產出不達標

           

          PPP項目運營中存在產出不滿足PPP合同約定運維標準。如某生態治理類項目中關于項目范圍內草坪綠化,苗木修剪等維護不滿足PPP合同約定要求,項目實際運營過程中出現大量雜草、死樹、枯枝敗葉不及時處理等情況。

           

          造成以上問題的主要原因,項目公司未嚴格按照PPP項目合同履約,同時項目實施機構未嚴格盡到監督職責。

           

          處理建議:項目公司應重視契約精神、嚴格按照簽署合同履約。項目公司在運營期間應嚴格按照合同要求進行項目的運營維護工作,摒棄“重建設輕運營”的工程思維,加強項目全生命周期運營管理工作,保證運營維護質量。通過合格的運營產出借此獲得項目可用性服務費及運維績效服務費,同時項目實施機構及監督管理部門應做好項目日常監督管理工作。

           

          (四)項目使用范圍變更問題

           

          PPP項目使用范圍為廣大居民群眾提供公共基礎和公共服務類的項目,因此PPP項目的使用者從廣義上來講是廣大居民群眾,具體項目層面會根據項目情況有所不同。在項目具體實施過程中,由于某些方面的原因,存在有項目使用范圍變更的問題。

           

          以某學校項目為例,如某市職業教育建設PPP項目,那么該項目的使用群體是該市職高教師及學生,若是因為當地一些特殊原因,當地政府研究決定將該學校交給另外一所學校師生使用,在都是公益性質的前提下也都是可以的。但是,如若將已經建好的學校讓社會資本方拿去搞研學,做經營性收益,就有違PPP項目初衷且也是不合規的。對于此類項目項目公司僅僅也只是項目公司,為項目使用者(學校)提供好后勤保障服務即可,不可也不得越權參與到學校經營中去。

           

          關于此類問題一般在前期項目方案設計階段乃至PPP合同簽署階段均沒有相關約定,關于此類處理問題,南京卓遠認為應把握三方面的原則:(一)項目使用范圍變更改不得改變項目本身的性質;(二)如若改變項目性質,項目有公共屬性變更為純商業性質,那么不適合做PPP項目;(三)項目使用范圍(使用者)變更但不改變項目性質,引起項目使用者付費收入變更,需要進一步考慮對項目財政支出責任的影響。

           

          鑒于對以上問題的分析及處理該類問題原則,關于該項問題具體處理建議如下:

           

          項目使用范圍(使用者)作為項目最終建成后的使用范疇,對項目影響意義重大,所以項目前期決策準備階段盡可能調研充分,非必要不得變更項目使用范圍(使用者)。但是如若必須變更項目使用者,需要根據具體情況進行具體分析。具體分為兩大類,一是即使變更項目使用范圍(使用者),項目仍然滿足PPP適用范疇,此種情況在完善項目相關流程的基礎上同時考慮項目變更對財政支出責任的影響的情況下可以變更項目使用范圍(使用者)。二是項目變更使用范圍(使用者)后,項目不在PPP項目適用范圍內,或者使用者群體為變為私有化,則此類情況不得變更項目使用者。

           

           

           

          三、外部影響方面主要問題梳理

           

          (一)不可抗力影響問題

           

          項目合作期內如果發生不可抗力事件,對項目的影響是多方面的,比如工期、安全、質量、投資等各個方面。本文重點對不可抗力對項目造成成本的影響進行分析。

           

          (1)不可抗力造成建設期成本增加

           

          PPP項目一般投資規模較大,建設期較長,在項目建設過程中若碰到不可抗力事件,如洪水、地震、瘟疫、戰爭等情況,勢必會對項目造成影響。以近三年新冠疫情的爆發,嚴重影響PPP項目的正常實施,嚴重拉長項目建設工期,勢必會造成建設期利息的增加,進而會造成整個項目建設投資的增加。

           

          (2)不可抗力造成項目運營期成本增加

           

          PPP運營期根據項目情況,運營期不盡相同。但是整體而言,PPP項目運營期時間都較長,短則數年長則二十幾年,在項目運營期內碰到不可抗力事件,勢必會對項目運營造成影響,并會造成運營成本的增加。如去年河南暴雨事件,對各個項目影響都非常大。

           

          以某污水廠為例,因為雨量過大,遠超當時項目管網設計標準,造成部分管網沖毀。為了盡快恢復項目正常運營,經項目公司和項目實施機構協商一致后,此處新建泵站。但是,項目運營過程中,泵站的運營維護費用要遠超管網的運營維護費,進而會造成項目運營成本增加。

           

          造成以上問題的主要原因,項目建設及運營過程中發生自然環境及意外事故、社會環境巨大變化等不可抗力事件對項目造成的影響。

           

          處理建議:關于不可抗力造成成本增加,不管是建設成本增加還是運營成本增加,本質上來講都應尊重合同約定,甲乙雙方合理共擔成本。具體來講,對于建設期增加成本屬于社會資本方應承擔部分,可記入項目總投資,納入可用性服務費計算基數。對于運營期增加成本屬于社會資本方應承擔部分,可記入項目運營成本,作為運維績效服務費計算基數。如若項目是以具體單價計算運維服務費,如水處理項目,記入運營成本進而調單價此種處理方法會比較麻煩,在甲乙雙方協商一致的情況下,也可單獨約定并簽署補充協議。

           

          (二)政策法律變更風險問題

           

          政策變化風險貫穿PPP項目全生命周期,不僅是現在需要面對的問題,也是未來需要面對的問題。國家相關部委從2014年開始逐步出臺文件規范PPP項目的實施,由于還處于PPP模式推廣初期,相關政策法律還不完善,隨著PPP項目實踐和經驗的積累,會出臺新的政策法律文件對以往的文件進行補充或修正。對于進入履約階段的項目,新的政策文件就意味著項目需要整改或者放棄實施。如2017年起,陸續發布的財金[2017]92號文和財金[2018]54號文及一些政府隱性債務、資管新規等政策,使得一些早期入庫的PPP項目的不滿足新的要求而被要求整改或清退出庫。政策調整導致政府與社會資本方要進行重新談判,形成新一輪的博弈,特別是涉及影響投資收益的問題,短時間內不會達成一致協議。PPP項目是屬于公益性的項目,長期反復的談判引發的建設和運營停滯會帶來負面的社會影響。

           

          造成以上問題的主要原因,國家、地方政策變更。

           

          處理建議:在項目實施過程中,由于政策變更對項目產生的影響,原則上不溯及既往,但是在不違背合同雙方根本利益且符合行業發展趨勢的情況下建議根據最新的政策予以調整和修改。如《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號)的下發,對于原PPP項目合同指標體系不能滿足《指引》要求的項目,在雙方友好協商的基礎上,可根據《指引》對原指標體系進行修改完善。

           

           

           

          四、小結

           

          通過上文的梳理,我們不難發現,即使項目前期我們做了詳細的風險識別、評估、合同管理、績效管理等工作,但是在項目履約過程中還是會發生各種各樣的履約問題。本文從項目主體合作、項目運作、外部影響三個方面展開視角,選取各方面中的主要問題進行分析。事實上,PPP項目在長達10-30年的合作期內會出現各式各樣的履約問題??傮w來看,在PPP項目履約管理方面,要重視和加強前期論證、注重方案中風險方案在合作協議中的落實機制、提前預防的風險機制的設計、合同管理、績效管理、風險分擔、動態管理等多個方面的問題和能力建設,各方應本著平等合作的態度、真做項目和做好項目的理念、互利共贏的目標、使得廣大PPP項目規范發展、陽光運行。

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