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          卓遠解讀|PPP項目規范發展、陽光運行之如何開展中期評估工作淺析
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          作者:南京卓遠西北公司 陳培培

           

           

          11月18日,財政部印發《關于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規范發展、陽光運行的通知》(財金〔2022〕119號)文件(以下簡稱“文件”)。文件不但將之前關于PPP相關政策文件的重要內容進行了匯總,同時又提出了新的工作要求。文件主要包括前期論證、規范運作、防范隱債、陽光運行等四個方面內容。為了更多的PPP項目規范發展、陽光運行,本文將結合上述內容從規范項目運作,如何開展中期評估,中期評估工作由誰來開展、評估誰,評估的范圍和時段以及從哪幾個維度開展項目中期評估。

           

           

           

          一、PPP項目中期評估由誰來做

           

          根據《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(下文簡稱《指引》)要求,中期評估與項目績效管理主導單位均為項目實施機構。

           

          同時對于主體復雜多元,中期評估工作面臨眾多的相關方和復雜的管理關系,為便于科學界定項目不同評估主體的職責和管理范圍,做好評估工作和結果的銜接,保證項目的順利開展,可以成立中期評估領導小組,由實施機構牽頭,并聯合財政局等相關業務部門共同推進中期評估工作。

           

           

           

          二、PPP項目中期評估評估誰

           

          結合《指引》全文及附件指標框架要求,我們不難發現績效管理也好中期評估也罷,對象實質上是均是PPP項目本身。實施機構也好、項目公司也好,各項工作都是為了完成項目產出,交付公共產品和服務,進而實現真正意義上的提升公共產品和服務,實現物有所值。

           

           

           

          三、PPP項目中期評估的時段

           

          結合《指引》全文及附件指標框架要求,項目每運營3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估。

           

           

           

          四、PPP項目中期評估范圍

           

          中期評估是對新建項目建設情況和運營狀況進行的一次全面體檢,是檢驗項目是否實現物有所值及評估項目是否能實現可持續長久良好運營的一個重要抓手同時中期評估結果為決策者提供參考并提升同地區整體項目管理水平。因此,首次運營期中期評估也需要對項目建設狀況及投融資情況進行評估,綜上所述運營期運營狀況主要評估內容如下:

           

          (一)建設狀況評估

           

          根據收集到的項目前期工作資料,以及項目竣工驗收報告、竣工決算報告等,對項目建設情況進行系統全面的評估,重點關注項目是否依據規定的基本建設程序和規劃要求建設、是否達到設計生產能力、建設質量是否符合國家標準、項目產出是否符合國家技術規范和標準、項目能否持續平穩的運行等,具體的內容可以參照竣工驗收報告的驗收內容開展。

           

          (二)項目投融資情況評估

           

          對項目公司組建的股權結構、投融資結構、融資成本等進行考察,關注項目資本金比例和資本金來源是否合規,關注是否存在違規擔保情況,項目融資情況與項目協議和社會資本的投標文件里相關內容是否一致。

           

          (三)項目運營狀況評估

           

          主要考察項目公司提供的產品和服務是否滿足各類標準和規范的要求,項目總體設計功能是否達標;行業服務質量和用戶投訴處理情況;應急預案的制定、執行情況;成本、價格的控制和執行情況;行業規劃和年度計劃的制定、執行情況;重要設備、設施的管養和維護情況;安全生產和管理制度的制定和執行情況,安全生產設施的安裝配套情況;人員配置情況等。

           

          (四)項目公司運營狀況

           

          通過對項目公司經審計的財務報告的考察,分析評估項目公司的投融資結構、資產負債結構、項目經營綜合成本等是否滿足項目正常運營的需要,項目的財務關鍵指標如償債備付率和利息備付率是否符合要求,公司的內部治理、組織架構和企業文化建設開展情況是否滿足企業運營需要。同時,也可以對項目進行經濟評價即費用效益分析,對項目產生的外部性效益進行綜合全面的分析,考察項目是否達到了預期目標。

           

          (五)績效管理方案的制定和執行情況評估

           

          考察項目績效管理方案的制定、執行及落實整改情況。(一)評估考核指標體系的設置是否科學、可行,是否符合項目實際情況。(二)評估年度評價是否按照績效管理工作方案約定執行,是否存在考核流于形式等問題。(三)評估在年度運評價過程中發現的相關問題,除扣除相關費用外,對于這些問題是否及時整改。最后對于項目運營期間發生的一些政策調整等外部因素變化等情況需要對績效管理方案是否及時調整。

           

          (六)物有所值評估

           

          分析項目識別和準備階段的物有所值評價、項目協議、竣工決算報告、績效管理實施報告、項目公司財務報表、運營維護成本分析報告、政府一般公共預算支出報告等基礎資料,同時根據上述資料中反映的項目實際建設投資和運營成本和數據,對《物有所值評價報告》進行重新修改,重新測算PPP值和PSC值,評估項目物有所值實現情況。

           

          (七)項目協議的合規性、適應性和合理性

           

          根據《PPP項目合同指南(試行)》、《中華人民共和國民法典》等相關法律法規及政策要求對項目協議的合規性、適應性和合理性等幾方面進行評估。

           

          1、合規性

           

          根據《PPP項目合同指南(試行)》等有關文件內容的要求,對項目協議的合規性進行審查。對于簽訂時合法合規,但是在中期評估時由于法律法規政策的變化導致不合規,原則上不溯及既往,但是在不違背合同雙方根本利益且符合行業發展趨勢的情況下建議根據最新的政策予以調整和修改。

           

          2、適應性

           

          根據《中華人民共和國民法典》合同雙方權利義務的合理合規對等,全面分析項目責權利的分配,風險的分配是否符合要求,并根據項目實際情況動態調整。

           

          3、合理性

           

          對合同內容進行全面的審查,客觀全面反映項目建設和運營的實際情況。對于產品價格、服務質量和標準、項目邊界條件、調價機制、政府補償等進行全面考察,對于因法律法規調整而導致的利率、稅率的變化,應及時調整合同相關內容。

           

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