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        2022地方債監管從嚴 債務風險化解重在“有序”
        閱讀數:19

          作者: 陳益刊

          今年經濟穩字當頭,風險防范尤其是地方政府債務(下稱“地方債”)風險依然是工作的一大重點。

          近日,第十三屆全國人民代表大會第五次會議批準《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》(下稱《預算報告》)。為了有效防范化解風險,今年地方舉債額度再度下降,專項債監管繼續完善以提高資金使用效率,而遏制隱性債務增長“紅線”不變,存量隱性債務更注重“有序化解”,防范“處置風險的風險”。

          多位接受第一財經采訪的專家認為,今年地方債監管延續了從嚴的勢頭,尤其是隱性債務嚴監管趨于常態化,不因穩增長而突破新增隱性債務“紅線”。由于存量隱性債務化解較為復雜,因此各地要結合當地實際來穩步有序化解,不能操之過急,進而帶來“處置風險的風險”,造成區域財政金融風險,不利于穩定。

          債務限額兩連降

          防風險依然是今年政府工作的一項重要任務,其中財政風險主要體現在地方債風險,地方舉債規模跟地方債風險息息相關。

          為了對沖疫情造成的風險,地方加大舉債規模,擴大有效投資。根據財政部數據,2020年地方政府新增債務限額大幅提至47300億元,2021年降至44700億元,而今年預算報告顯示,這一金額進一步降至43700億元。這是2020年之后,國務院連續第二年降低地方舉債“天花板”。

          中央財經大學溫來成教授告訴第一財經,隨著疫情得以管控,經濟穩步復蘇,地方政府舉債規模適當逐步回調屬于正?,F象,也有利于防范化解風險。

          在今年43700億元地方政府新增發債額度中,地方一般債券額度為7200億元,比去年降低1000億元;專項債為36500億元,與去年持平。目前地方新增債券以專項債為主。

          上海財經大學鄭春榮教授對第一財經表示,今年新增專項債規模安排較為合理。一方面絕對規模仍然較大,可以有力支持重點領域的項目建設,擴大有效投資;另一方面,相比前些年專項債規模保持較高增速,且明顯高于償債主要來源的同期地方政府性基金收入增速,近兩年保持合理增速很有必要。

          “疫情和國際復雜形勢給全球經濟增長帶來諸多不穩定性因素,我國的經濟增長和財政收入難免受到影響,控制債務規模也能夠為未來幾年留足調控空間。”鄭春榮說。

          他認為,各地的政府性基金增長速度存在較大差異,有些地區的專項債規模還有擴大空間,但基礎設施建設已基本到位,儲備的項目不多;有些地區的專項債規模則受制于政府性基金的增長,從控制財政風險的角度,不能進一步擴大發債規模。

          預算報告數據顯示,2022年全國地方政府性基金預算本級收入預計為94420億元,同比增長0.4%。

          財達證券總經理助理胡恒松告訴第一財經,近兩年地方新增債務規模小幅回落,能體現政府債務管理更趨于規范,而且也反映了“穩增長”的政策導向。相比于一般債對應的純公益性項目,對經濟社會發展有間接拉動作用,專項債所涉及項目,如園區建設等,在創造一定收益的同時,可與社會資本聯動,對地方經濟及基礎設施建設帶動作用更為直接,能更好地發揮“穩增長”作用,因此今年專項債規模與去年持平。

          目前中國地方政府債務風險總體安全可控。財政部數據顯示,2020年末地方政府債務率是93.6%,位于國際上通行的標準(100%~120%)以內。

          專項債監管更嚴

          近些年,專項債規??焖倥噬?,一些問題也引起官方警惕。

          《預算報告》在總結去年預算執行和財政工作中存在的一些困難和問題時稱,部分地方專項債券項目儲備不足,債券資金閑置,投向領域不合規。

          溫來成表示,目前專項債問題主要體現在項目管理上,比如符合條件的項目儲備不足,一些項目因為前期工作不扎實等原因,導致債券資金到位后項目無法實施,資金閑置。另外一些項目收益測算被夸大。這些都會對債券償本付息造成影響,因此專項債需要強化項目管理環節。

          另外,根據一些地方審計部門等披露的情況,一些專項債資金違規用于發工資、買理財,或者用于樓堂館所等禁止性領域。

          事實上,近些年財政部等部門不斷強化監管,提高專項債資金使用效率。比如去年財政部制定專項債券項目穿透式監測工作方案、專項債券資金投向領域禁止類項目清單、專項債券用途調整操作指引等制度,促進債券資金安全規范高效使用。

          《預算報告》要求,今年堅持“資金跟著項目走”,做深做細專項債券項目儲備,用好用足專項債券作為重大項目資本金政策,優化專項債券投向領域,嚴格資金使用監管,不撒“胡椒面”,重點支持在建和能夠盡快開工的項目,擴大有效投資。

          另外,《預算報告》還提出,今年地方政府專項債券適當提高使用集中度,向項目準備充分地區傾斜,并加快債券發行使用,對違規使用專項債券的地區實施扣減新增限額、暫停發行使用、收回閑置資金等處罰。

          “專項債涉及多個部門,建議地方各個部門加大協同,在項目審核時需要鼓勵各部門進行項目推薦,發揮各自優勢進行項目把關,同時提升協作效率,加快審批手續的辦理。另外,進一步完善地方債評審專家庫管理。”胡恒松稱。

          他認為,近兩年,財政部更加關注專項債的合規性,管理更加規范。隨著專項債監管更加完善,可以促進專項債的資金投向更加精準,轉化為有效投資需求。

          隱性債務有序化解

          目前地方政府債務風險更主要集中在隱性債務風險。隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外,直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。

          在2018年以前,一些地方政府違法違規舉債,導致隱性債務增長較快,規模較大。為積極穩妥防范化解隱性債務風險,近些年隱性債務監管力度不斷加大和完善,財政部稱隱性債務風險進一步緩釋,風險總體可控。

          不過《預算報告》在談及問題時稱,新增隱性債務情況仍然存在,有的地方政府債務負擔較重,部分地方償債壓力較大。

          《預算報告》要求,今年堅決遏制新增地方政府隱性債務,加強部門信息共享和協同監管,強化預算約束和政府投資項目管理,始終保持監管高壓態勢,發現一起、查處一起。對違法違規舉債融資的嚴肅追責問責,以強有力問責形成震懾。

          財政部部長劉昆不久前也撰文稱,支持地方有序化解存量隱性債務,建立市場化、法治化的債務違約處置機制,依法實現債務人、債權人合理分擔風險,推動融資平臺公司市場化轉型等舉措。

          胡恒松表示,各省隱性債務構成不同,規模不一致,更重要的是經濟發展水平存在差異,這就需要結合各地實際,尋找對應方案穩步化解債務。如操之過急,則地方政府、融資平臺等壓力加大,易引發區域金融風險。

          “隱性債務化解的關鍵依然在于城市政府投資融資平臺市場化轉型,而城投轉型的關鍵在于增強自身造血能力,不斷優化自身債務結構。這就需要城投充分把握‘十四五’發展機遇,在產業投資、資本運營等方面開展嘗試。”胡恒松說。

          溫來成也認為,相當一部分城投公司依然靠借新債還舊債來過日子,因此在隱性債務風險化解中,一定要穩妥有序推進,不能因為推進過快引發新的風險。

          湖南省財政廳廳長石建輝近日撰文在談及妥善防風險時表示,對全省到期債務實行因地制宜分類制定應對措施,確保精準拆彈。建立政銀企協調機制,引導金融機構合規緩釋平臺公司債務風險,實現成本高變低、性質剛變柔。

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